2023年3月1日，中国建设工程造价管理协会主编的《建设项目工程总承包计价规范》正式实施。

其实，做这么多年造价工作，感觉“规范是死的，人是活的”。在工程总承包实际推行过程中，由于没有适用于工程总承包计量计价的规则作为引导，仍然采用基于施工图设计的模拟清单、费率下浮的方式签订合同。致使工程总承包的计量计价又回到施工图结算，导致不少项目结算超出概算。工程总承包合同实际无法执行，合同纠纷案件逐年上升。严重制约了工程总承包的持续、健康发展，因此，亟需建立一套适应于工程总承包的计价规则，供工程建设各方主体根据需要选用。”其实，“结算超出概算”、“合同纠纷案件逐年上升”与是否有计价规范有直接原因吗，即使现在已经普遍采用工程量清单计价规范的施工总承包项目，情况能有多少好转吗？“合同纠纷案件”降低了吗？”

针对本次计价规范，分享如下干货：

1、对总价合同做了详细解释。

长期以来，在我国工程建设领域，有的习惯将工程计价的合同方式归纳为固定价合同、可调价合同，这一划分在实践中带来了问题：

一是固定价合同不能区分是固定单价还是固定总价；

第二采用“固定”字眼的价格合同，容易使人产生价格绝对固定，不能调整的错觉，无形中带来了一些无谓的合同争议。

新标准把总价合同分为三类：以施工图纸为基础发承包的总价合同（其中这条解释里面“若合同价款是依据发包人提供的工程量清单确定时，发承包双方应依据承包人最终实际完成的工程量（包括工程变更，工程量清单错、漏项等）调整确定合同价款，即发包人承担工程量的风险。”对总价合同的结算及审核非常有借鉴意义）；以发包人要求和初步设计图为基础发承包的总价合同；以发包人要求和可行性研究报告为基础发承包的总价合同。

2、新名词“项目清单”和“价格清单”。

与《建设工程工程量清单计价规范》中的“招标工程量清单”和“已标价工程量清单”对应。

3、对“优化设计”、“设计优化”、“深化设计”作了明确解释。“工程量”和“工作量”作了明确区分。

4、列举了不宜采用EPC承包的几种情形。以下解释很切实际：

（1）“在工程实践中，业主出于对工程质量的担心，往往对承包商的工程实施进行深度的过程控制，如严格审查承包商的设计方案和施工图纸，严格控制施工过程，严格审查甚至指定工程设备等”

（2）“如果业主需要严密监督或控制承包商对工程的实施，审核大部分施工图纸，那就意味着业主对承包商的工程实施进行严格的过程控制，这将导致承包商无法有效地控制和降低成本，造成严重的误期风险。因此，该类项目不宜采用 EPC。”

（3）“如果业主对承包商的每次结算与付款都需要经过按工程量计价确定，甚至在某些项目上对承包商的最终结算还规定以施工图预算评审结果为准，这实际上是“穿着工程总承包的新鞋，走的施工总承包的老路” 。

5、明确了“发包人要求”的重要性。

如果发包人未能编制“发包人要求”，或编制的“发包人要求”不符合工程建设的目标实现，不宜采用工程总承包模式。

“实践已经说明，不少地区的建设项目工程总承包极不重视“发包人要求”的编制，甚至在没有“发包人要求”的情况下，采用所谓“费率下浮”、“模拟清单”发包，导致工程结算回到施工工程量计量计价，与 03 年实行工程量清单计价，提倡事前算细账、算明账大相径庭，又回到事前不算账，事后算总账的老路，其结果甚至还不如施工总承包。”

“发包人要求”其核心是发包人的需求，其次才是发包人的要求。……特别是涉及到工程价款的功能需求，使用材料设备的种类、品质、规格、型号、技术参数等应尽可能详细编列。……如果发包人要求应当提及而没有提及的事项，则承包人完全可以免除与此类事项相关的任何责任。

6、明确了EPC项目一般应采用总价合同，但是总价综合里面也可以有按固定单价结算的情形，不改变合同性质。

对“复杂性和施工条件的多变性，规定了可以将某些项目（如土石方）单独列项，形成了按实际工程量计价的单价项目，但这并不表示其是单价合同，仍然是总价合同下可以实施工程量调整的一个项目而已，并未改变总价合同的性质。”

7、建议承包人报价自行测算销项增值税，建设工程领域目前的计税弊端分析非常到位。

（1）“由于建筑业“营改增”后，目前在工程估算、概算、预算、结算中除去材料、设备、管理费等包含的进项税，计算承包人应纳增值税具有相当的难度，也是当前工程计价的痛点”

（2）“在实际工作中，纳税人申报缴纳增值税，是以企业（而非建设项目）汇总的销项税额和进项税额的差计算申报缴纳。如果分项目抵扣是对纳税人的“债权”的浪费”

（3）“当前工程计价存在的人为的、模拟的除税，并不是税务机关对纳税人征收增值税的计算方式。”

（4）“实际税负多少，还取决于抵扣进项税的多少，抵扣得多，实际税负就低，反之，实际税负就高”

（5）“如果能按规定取得增值税专用发票，企业税负在 3%左右，与营业税相比变化不大。但实际情况是很难如理想状况取得进项税专票，（最新规范领取：微信zjq-51888）实际税负大概在 5-6%，可见，在民间也知道增值税征收率不等于增值税实际税负率。”

（6）“在原材料采购中承包人是选择专项抵扣还是不抵扣也存在着税务筹划的选择空间……因此，从成本的角度出发，这是承包人统筹决定的事项。鉴于营改增后，工程总承包的承包人有可能面对 3%、6%、9%、13%的增值税征收率。对承包人实际税负存在存在较多变量，并与企业的经营管理水平、税务筹划能力具有较大关系。”

8、提醒了发包人“甲供材料”要慎重考虑。

“发包人对是否自行提供部分材料、设备应持慎重态度，在承包人进行设计时，只要满足发包人要求，承包人具有使用材料的选择空间，这一点与施工总承包项目使用材料、设备已经明确是有差别的。如发包人仍以施工总承包的观念确定自行提供材料，有可能面临以下问题：一是供应材料的品种、规格、数量是否与承包人的设计相匹配？二是采购材料设备中的增值税进项税是承包人用以抵扣销项税的“债权”，但由于发包人采购，其增值税专用发票在发包人，有可能导致承包人与发包人发生争议。”

9、对工程计价明确要求不得以施工图为基础采用清单计价。

“以施工图预算评审作为竣工结算的类似内容，很明显这一约定不仅造成合同约定前后矛盾，极易导致合同纠纷，同时，将承包人设计的施工图作为结算依据导致了如下两大后果：一是使施工结算超过约定合同价的可能性大大上升，增加了发包人的投资风险；二是对承包人改进设计的可施工性进行的优化一风吹，使承包人亏损的可能性大大上升。这一做法形成了事实上的按定额计价，既违反合同的诚信原则，又阻碍了工程总承包的顺利推行”

10、推荐采用“标底”了。

对最近十来年从事造价的工作人员几乎是从来或难得接触标底的，这下要开始接触了。“本规范有限推荐实行设置标底进行招标”

11、标底或最高限价直接采用投资估算或设计概算中的发包内容，不用下浮了。

标底或最高投标限价在投资估算或设计概算的基础上形成，而无须另行编制。实践中，有的地方或项目采用“概算下浮”进行工程总承包发包，规避写发包人要求。为工程结算埋下了大量陷阱，所以不宜采用“概算下浮”总价进行工程总承包发包。

12、对工期延误方，按不利于责任方的处理方式，明确写入了规范。

“因承包人原因导致工期延误的，合同价款调增的不予调整、工期不予顺延，合同价款调减的予以调整；因非承包人原因导致工期延误的，合同价款调减的不予调整，合同价款调增的予以调整，工期顺延”

13、对建设工程的合理利润作了明确解释，对处理争议索赔很有借鉴意义。

“合理的利润可以百分比表示，由发承包双方在合同中约定，合同中未约定的，可以按税前工程造价的 5%计算。”“建标【2013】44 号规定：“利润在税前建筑安装工程费的比重可按不低于 5%且不高于 7%的费率计算”

14、发包人如果取消了项目，影响承包人在其他价格清单中的项目收益时，应给承包人补偿费用和利润。

“防止某些发包人在签约后以工程变更的名义擅自取消合同中约定的工作或工程，从而使承包人蒙受损失”

15、对目前价格调整的执行情况及问题分析也比较切合实际。

（1）“在房屋建筑和市政工程领域，长期以来一直采用绝对值调整人工、材料价差的方式，这一方式表面上看对发承包双方都体现了公平，但总的来看，弊大于利：一是计算繁琐，由于原材料种类繁多、价差调整往往拖到竣工结算，导致施工过程中的期中结算结而不实，竣工结算争议不断”。合同约定的不明确，过程管理不到位等情况，导致结算时材料人工调差趋于理想化，不切实际。

（2）“建标[2014]142 号)又明确提出推进工程造价要素价格指数调价法。但至今各地在这方面基本上处于原地踏步状态”。虽然造价站在发布造价指数，但是干了这么多年造价，就没遇到过一次采用价格指数调整的。

（3）“（国办发【2017】19 号）提出推行工程总承包以来，各地一轰而上，而与工程总承包相适应的工程计价规则又一直迟迟未出，各地也习惯性地以施工总承包的思维采用“模拟清单”、“费率下浮”进行工程总承包招标，而这种模式的计价基础仍是施工图，而且还不是发包人提供的施工图，导致总承包计价以承包人设计的施工图为基础计量计价，工程总承包陷入结算难办，结算超合同总价的局面”

16、从规范上统一“工程签证单”的叫法。

“变更单”、“洽商单”、“签证单”、“工作联系单”、“技术核定单”、“工程量确认单”等等，统统归结为“工程签证单”。

17、承包人的福音：明确了进度支付比例不低于85%。

18、明确了期中结算的重要性，不要认为中途计量支付多少无所谓。

“发承包双方应当在合同约定时间内办理工程竣工结算，在合同工程实施过程中已经办理并确认的期中结算的价款应直接进入竣工结算。”

19、不要一遇到争议，承包人就以“停工”或“不做”“迫使”发包人达成一致意见。

“发包人与承包人对合同价款调整的不同意见不能达成一致的，只要对发承包双方履约不产生实质影响，双方应继续履行合同义务，直到其按照合同约定的争议解决方式得到处理。”

20、明确了施工过程中的签证变更等造成的费用增减，只要经确认，应随进度款支付。

“经发承包双方确认调整的合同价款，作为追加（减）合同价款与工程进度款同期支付（扣减）”

新政下EPC工程总承包模式招标投标中存在的问题及建议

EPC工程总承包是建设单位作为业主将建设工程从设计开始，经招标，委托一家工程公司或联合体对设计、采购、施工进行总承包,最终向建设单位提交一个符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程承包模式。由于项目管理相关法律法规不健全、项目组织体系不完善、项目管理制度不明确等原因，EPC工程总承包模式并不成熟。笔者长期从事政府投资审计工作，结合当前不同EPC项目的实际，对EPC模式下招投标存在的问题及建议分析如下。

1、EPC招投标采用的形式及存在的问题

一是采用总下浮率招标，未设定最高限价，后期据实结算。例如某市政排水工程，总承包单位完成初步设计后，跟踪审计单位对其概算进行审核，确定其合同价格，作为进度款支付依据。由于勘察及设计均为总承包，项目实施过程中总包单位会以各种理由提出费用增加，最终致使项目费用超可研（主要问题体现在地质的不确定性及相应的措施费）。这种未设置最高限价的招标模式，会造成总承包单位无需对设计进行优化，致使建设成本虚高。

二是设定最高限价招标，按项目列简单的工程量清单及控制价招标。例如某大型土石方处理及市政道路工程，由于招标过程中的清单较简单，未能全面体现项目内容与范围，在实施过程中会出现未列项目或不明确项目等问题（如：雨污分流未明确、地基处理及改迁内容与范围等），致使实施中产生矛盾。

三是设定最高限价，列出费用估算空表，投标单位自行列项与报价。例如某改造及装饰工程，因装饰工程易变化的特性，在工程实施中业主对其使用要求的变化或对前期标准提出了较大提升，致使项目实施过程中各方对价格的调整产生较大分歧。由于投标是按分项或按分部报价，致使在调整装饰提升造价时无法依据投标文件进行调整。

2、相关建议

EPC项目的招标方式与方法不同，实施过程中的问题五花八门，因此结算更是相互争论不休，未达成一个相对明确、规范的实施方法。通过对多个EPC项目的跟踪审计，依据《建设项目工程总承包管理规范》，总结出在现有条件下的几点实施建议以供参考。

一是依据批准的可行性研究报告金额进行EPC总价控制招标。即：勘察、设计、采购及施工招标。总承包单位完成初步设计及概算，报建设单位审核确认，建设单位委托跟踪审计单位依据可行性研究报告及招投标文件对概算进行审核，此阶段建设单位如有变更可及时进行设计方案完善，同时对概算进行调整。此形式可分为两种：一是中标总价包干类，此时可用投标价与审核后的初步设计概算进行对比并进行调整，以保证投资的有效利用，此类合同价与投标价一致。二是依据初步设计对概算进行审核，在不超过投标价的基础上确定合同价格。此类合同价格等于或小于投标价。

此方式的优点是发包方式简单快捷，后期工作由总承包单位实施，总承包单位可通过优化设计方案提升投资利润。缺点是由于双方都对地下部分及后期市场无法准确评估，双方均有一定的投资风险，在实施过程中可能会产生分歧。工程结算及变更结算一般可参考审定的初步设计概算进行调整，适合项目内容较简单，后期变化较小的项目。

二是建设单位先行完成勘察与初步设计及概算。由业主委托跟踪审计单位对其进行审核，以此为依据进行EPC招标，即：施工图设计、设备采购及施工招标。商务标可依据初步设计及概算进行编制，即规避了地下不确定部分带来的风险，同时又能充分体现EPC模式的优点，大大降低了工程投资风险和造价差异，同时对后期工程造价调整打好了基础。

此方式的优点是完成勘察和初步设计，建设单位的建设思想和意图能较好落实，工程造价控制相对较准确，后期变更调整依据较充分，结算审计时间相对较短。缺点是项目前期的勘察、设计、概算及概算审核所需的时间相对较长。适合对工期无特殊要求，地下项目较多，地质结构及建筑结构较复杂，不易在招标中明确的大型公共建筑项目。

三是依据批准的可行性研究报告金额进行总价控制，按下浮率进行招标。依据设计、信息价、清单、定额及投标下浮率进行据实结算，结算价高于招标控制价按控制价计算，结算价低于招标控制价按结算审定价计算。

此方式的优点是完成可行性研究报告后即可启动招标。缺点是由于双方都对地下部分及后期市场无法准确评估，在实施过程中可能会产生较大分歧。如地质情况较好，总承包单位就不会去优化设计节约投资，如地质情况不好，总承包会为了控制投资过于优化设计，导致使用功能不足。由于采用的是据实结算方式，工程结算审计时间较长。适合各类应急项目。

3、结语

综上所述，随着改革开放的深入，社会对建筑工程要求及服务方式的不断提高，EPC作为一种新型的项目管理模式，虽然其存在着不可避免的缺点和不足，但却阻挡不了它在我国被迅速应用的事实。我们应该认真学习国外的成功案例，结合现有的项目，总结出自己的成功经验，使EPC模式广泛应用于建筑工程领域，提高我们的管理水平，增强自身的竞争力。